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湟 中 县 人 民 政 府行政复议决定书

申请人:罗某某,女,汉族,住江西省南昌市南昌县莲塘镇莲塘村向阳自然村。

被申请人:青海省湟中县安全生产监督管理局,地址:湟中县鲁沙尔镇团结南路。法定代表人:李启光,职务:局长。

申请人罗某某请求撤销被申请人湟中县安全生产监督管理局2018年7月17日作出的(湟)安监罚〔2018〕B-07号行政处罚决定书(个人),于2018年7月30日向本机关提起行政复议申请,2018年8月2日本机关依法已受理。现已审理终结。

申请人请求:撤销被申请人湟中县安全生产监督管理局2018年7月17日作出的(湟)安监罚〔2018〕B-07号行政处罚决定书(个人)。

申请人称:一、被申请人认定申请人“瞒报事故”,据此作出的行政处罚,主要事实不清,证据不足。1、被申请人没有对市安监局转接案件查明案件来源,仓促认定案卷来源系“实名举报”事实不清,证据不足。《由江西省建设有限公司承建的多巴强制戒毒所生产习艺车间改造项目“10.20”瞒报事件调查报告》(以下简称“《调查报告》”)第一页第一段载明:2017年10月21日,湟中县安监局转接市安全监督管理局实名举报信息称:“2017年10月20日,青海省多巴强制戒毒所发生一起事故,造成一人死亡”。市安监局得知案件信息系有人拨打市安监局电话,按照属地管理原则,立即将该线索转接至被申请人湟中县安监局,在转接被申请人前,市安监局并未对安监线索的来源进行核实,仅仅是向湟中县安监局提供线索。作为湟中县安监局,在接到转接后,第一时间不但要派人员前往事故现场进行核实该线索是否真实,还应当安排人员对安监线索的来源进行核实,确认拨打电话人员身份、拨打电话原因,对拨打电话人员制作调查笔录,但直到做出正是行政处罚时,湟中县安监局对于拨打电话人员身份、拨打电话原因仍一无所知。事实上,申请人有证据证明,拨打电话人员在拨打电话时,与申请人公司人员在一起,是在申请人公司人员授意下,替申请人公司向安监部门拨打的汇报事故的报告电话,而非是“举报电话”。之所以没有直接拨打到湟中县安监局,而是拨打到了市安监局,是因为湟中县安监局当时没有设置专门的事故报告电话,办公室电话无人接听。该重要事实对于认定申请人是否存在瞒报具有重大影响,但湟中县安监局对该事实没有依法查明,遗漏重要证据,认定事实不清,武断认定案件来源系“举报”,没有任何的证据能否证实。2、被申请人对于其第一时间派往事故现场的执法人员的初步调查情况没有制作笔录,对于申请人向第一时间前往现场的调查人员如实汇报事故的重要事实,没有依法取证,事实不清,认定申请人“瞒报事故”证据不足。《调查报告》第九页最后一段载明:“2017年10月21日,接到报案后,湟中县安监局执法人员进行初步调查……”。对于第一时间前往现场执法人员,其调查情况对于认定申请人究竟是如实汇报还是故意隐瞒,具有决定性的作用,但直到作出正式行政处罚时,被申请人任然没有对第一时间前往现场的调查人员的调查情况制作笔录,遗漏了该重要证据,认定申请人“瞒报事故”事实不清,证据不足。3、被申请人对于事故发生后,申请人公司现场工作人员第一时间向多巴戒毒所民警报告的事实,没有依法取证,遗漏重要现场证人证言,事实不清,认定申请人“瞒报事故”证据不足。《调查报告》第八页最后一段载明:“10时45分,曾某某、邓某某以及戒毒所民警见状,立即叫来戒毒所医护人员对温得俊进行抢救,同时戒毒所安排民警(注:戒毒所规定外来施工人员一律不得带通讯工具进入戒毒所,曾某某邓某某手机进入戒毒所时已上交门卫保卫处保管……)向120电话求救”。据此可知,在发生事故时,申请人公司现场工作人员曾直接向戒毒所负责人报告事故,可以证明申请人已经在发生事故后如实汇报,没有故意隐瞒事故的情况。但是,湟中县安监局没有对于该事实依法取证,遗漏了申请人事发后在无法与外界联系,无法直接向安监局报告的情况下,向戒毒所报告事故的重要事实,反而认定申请人“瞒报事故”,认定事实不清,证据不足。

二、被申请人做出行政处罚适用依据错误,在相关法律规定中对于‘瞒报’的概念已经有明确的界定的情况下,将不符合瞒报情形的本案武断定性为‘瞒报’事故,无视法律条文明确规定,曲解法律概念,适用法律有误。《生产安全事故罚款处罚规定(试行)》第五条规定:《条例》所称的迟报、漏报、谎报和瞒报,依照下列情形认定:(四)隐瞒已经发生的事故,超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告,经查证属实的,属于瞒报。国家安监总局第31号令《安全生产行政处罚自由裁量权适用规则》(试行)第七条规定,“行使自由裁量权,应当以事实为依据,以法律问准绳,全面分析违法行为的主体、客体、主观方面、客观方面等因素,综合裁量,处罚幅度应当与违法行为的事实、性质、清洁认知态度以及社会危害性相当”。从上述法律规定可知,认定“瞒报”需满足:第一,在“关注方面”有故意隐瞒事故的主观故意,也就是从主观上想要去隐瞒事故;第二,在“客观方面”,实施了故意隐瞒事故的违法行为,也就是说,申请人需要实施各种行为以防止安监部门或者公安部门知晓此次事故,达到隐瞒事故的目的,并且需要这两方面同时满足,方能符合法律规定的“瞒报”情形。由于此次事故发生在国家机关(多巴戒毒所)办公场所,从客观方面来说,在事故发生当时,就已经不存在隐瞒事故的客观条件,一旦发生事故,戒毒所民警会在第一时间知晓。况且,申请人现场工作人员已经在事故发生后第一时间报告戒毒所负责人,不存在主观上故意隐瞒事故的情形。湟中县安监局对于申请人在主观上和客观上均存在瞒报的事实,是没有任何证据能够证明的。湟中县安监局无视法律明确规定,适用法律有误。在认定申请人“瞒报”时,从主观上、客观上都没有任何证据,认定“瞒报”于法无据。

三、被申请人在做出行政处罚前,没有依法保障申请人充分行使陈述与申辩的权利,且在依法举行的听证过程中,没有依法进行证据的质证环节,没有向申请人出示相关证据,剥夺了申请人对于被申请人实施行政处罚所依据的证据发表质证意见的权利,行政处罚严重违反法定程序。

 1、被申请人湟中县安监局作为事故调查单位,在此次调查过程中,不具有独立调查的身份,在城里调查组调查前,就已经收到湟中县人民政府和西宁市安监局对于事故定性为‘瞒报’的指示,其无权对于上级机关的指示提出反对意见,所谓调查,仅仅是走过场,流于形式,无法保证申请人充分行使陈述和申辩的权利。《调查报告》第一页第一段明确载明“2017年10月21日,经湟中县人民政府调查核实,瞒报行为属实”。第一页第二段明确载明:10月26日,……湟中县人民政府成立江西建设有限公司“10.20”事故调查组,可见,在事故成立调查组成立之前,湟中县人民政府已经对该事故进行了调查,并且经调查核实,瞒报行为属实。在湟中县人民政府已经调查核实“瞒报行为属实”的情况下,成立调查组进行调查,出具调查报告的意义究竟何在?湟中县安监局作为湟中县人民政府的下属部门,又怎么可能作出与上级政府意见相悖的结论,申请人又如何能真正行使陈述和申辩的权利。并且,根据《安全生产事故报告和调查处理条例》第十九条之规定,湟中县人民政府选择了直接组织事故调查组进行调查,那么,根据该条例第二十九条、第三十一条、第三十二条之规定,应当在事故调查工作结束后,在15日内作出批复,但湟中县人民政府在调查组成立之前便已经自行调查并得出结论,该调查程序已严重违反法定程序,事故调查报告已不具有合法性。2、被申请人湟中县安监局在依法举行的听证过程中,违反法定程序,此次听证作为行政处罚之前必经程序的,听证程序违反法律规定,之后做出的行政处罚必然程序违法,处罚结果不具有合法性。《青海省行政处罚听证程序暂行规则》第二十三条明确规定:“所有与认定案件事实相关的证据都应当在听证中出示,并经过质证后确认”。在被申请人湟中县安监局举行的听证过程中,听证人员对相关证据没有向申请人出示,仅仅是进行宣读。申请人在听证中明确向听证主持人要求出示证据,但得到的答复却是在听证程序结束后可以复制,但在听证结束后也咩有看到任何提供的复制件,申请人至今对于证据的内容不知晓,谈何提出意见。证据的质证作为听证程序中最重要的流程,是确定处罚机关获取的证据是否合法有效、是否与待证事实具有关联性的重要程序,也是保证申请人能否充分行使陈述和申辩权利的程序,被申请人湟中县安监局在听证程序违法,直接导致了行政处罚的程序违法。

申请人同时向本机关提供了下列证据:营业执照复印件一份。

被申请人湟中县安全生产监督管理局答辩称:、答辩人对被答辩人作出(湟)安监罚﹝2018﹞B-07号(个人)的行政处罚决定书,认定事实清楚、正确,证据充分。1.处罚决定书认定事实清楚、正确。2017年10月20日11时许,由被答辩人承建的青海省多巴强制隔离戒毒所生产、习艺车间改造项目综合车间用房室外楼梯玻璃幕墙安装工程在进行脚手架拆除作业时发生一起生产安全事故,造成1人死亡。事故发生后,被答辩人罗某某未履行《安全生产法》第十八条、八十条规定的有关生产经营单位主要负责人及其现场工作人员在本单位发生生产安全事故后应及时、如实报告义务,被答辩人罗某某也未在规定时间内履行事故报告义务,而是选择与死者家属私下协商处理。因当日晚间,被答辩人委托相关工作人员与死者温得俊家属未就善后赔偿事宜达成一致,故死者家属于事发次日即10月21日将该事故发生情况举报至西宁市安全生产监督管理局。西宁市安全生产监督管理局接到温某某家属举报后将事故发生相关情况于10月21日中午12时20分左右电话转至答辩人,答辩人接到市安全生产监督管理局转接电话后立即上报湟中县人民政府办公室及分管负责人,县政府接到报告后安排答辩人工作人员赶赴多巴戒毒所核实相关情况。经现场调查询问多巴戒毒所相关工作人员及曾某某、邓某某2人,核实由被答辩人公司承建的青海省多巴强制隔离戒毒所生产、习艺车间改造项目综合车间用房室外楼梯玻璃幕墙安装工程在进行脚手架拆除作业时发生一起生产安全事故,造成1人死亡。据此,被答辩人承建的多巴强制隔离戒毒所生产、习艺车间改造项目2017年10月20日发生一起生产安全责任事故;情况属实且事故发生后被答辩人未按照安全生产相关法律法规规定履行及时、如实报告事故义务。至于被答辩人认为是授意家属(拨打电话人员)报告事故的申辩意见,因1、死者家属非被答辩人工作人员,不具备报告人员身份法定要件,该说法不符合法律规定的法定代表人及其现场相关工作人员事故发生后报告的义务;2、家属打电话内容为举报事故情况而非如被答辩人所称其授意履行报告义务;3、不存在湟中县安全生产监督管理局事故举报电话未公布情形,湟中县安全监管局设有事故报告电话:0971-2232249/2232178且及时公布至相关媒体。2.处罚决定书的证据充分。相关证据如下:1青海省政府采购合同书,证明被答辩人公司承揽了多巴戒毒所生产、习艺车间改造项目综合车间用房室外楼梯玻璃幕墙安装工程;2被答辩人公司营业执照复印件和被答辩人提供的《移动脚手架施工方案》(有曾某某签字),证明被答辩人公司在事故发生前多巴戒毒所生产、习艺车间改造项目综合车间实施了施工,事故发生时被答辩人公司是主体责任单位;3、事故现场照片、死亡医学证明,由被答辩人公司与死者家属刘某某签订的工亡赔偿协议证明等,证明被答辩人公司青海省多巴强制隔离戒毒所生产、习艺车间改造项目中于10月20日发生一起生产安全事故;4由答辩人提供《移动脚手架施工方案》(曾某某签字),证明被答辩人及其公司对施工现场安全隐患排查不力,现场安全监护缺失导致事故发生;5、由被答辩人提供《施工安全技术交底》(曾某某签字),证明被答辩人及其公司对员工教育培训缺失导致事故发生;6、对被答辩人工作人员曾学江询问笔录,证明事故发生后被答辩人及其公司未在规定时间内将事故发生情况报告属地安全监管部门或负有安全生产监督管理职责的部门;7、西宁市安全生产委员会办公室《一般生产安全事故挂牌督办审核意见函》宁安办(事故审核)函﹝2018﹞4号,证明被答辩人及其公司在青海省多巴强制隔离戒毒所生产、习艺车间改造项目10月20日发生一起生产安全事故且事故瞒报属实;8、《湟中县人民政府关于同意江西省建设有限公司承建的青海省多巴强制隔离戒毒所生产、习艺车间改造项目“10·20”瞒报事故结案的批复》以及“10·20”瞒报事故调查报告,证明通过事故调查组调查被答辩人及其公司承建的青海省多巴强制隔离戒毒所生产、习艺车间改造项目10月20日发生一起生产安全事故,且事故发生后未在规定时间内将事故发生情况报告,瞒报事故属实;被答辩人及其公司承建的青海省多巴强制隔离戒毒所生产、习艺车间改造项目10月20日发生一起生产安全事故;9、答辩人给死者温某某家属蒋某某制作的询问笔录1份,证明被答辩人瞒报情节属实。据此,答辩人认定对被答辩人作出编号为(湟)安监罚﹝2018﹞B-07号(个人)的行政处罚决定书,认定的违法事实是清楚正确的,证据是充分的。

二、答辩人对被答辩人作出(湟)安监罚﹝2018﹞B-07号(个人)的行政处罚决定书适用法律是正确的,处罚适当,应予维持。

三、针对被答辩人的发生事故且瞒报的违法行为,答辩人适用《安全生产法》第一百零九条和《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令 493号)第三十六条之规定,做出的处罚决定与被答辩人的违法事实是相一致的。因此,《处罚决定书》适用法律是正确的。对发生一起生产安全事故的违法行为,依据新《安全生产法》第九十二条之规定,答辩人给予被答辩人2016年年度收入30%的行政处罚;对发生生产安全事故后瞒报的行为,依据《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令 493号)第三十六条之规定,答辩人给予被答辩人2016年年度收入70%的行政处罚;两项合并执行,答辩人给予被答辩人陆万元(2016年年度收入100%)的行政处罚。因此,答辩人对被答辩人的处罚是适当的,是于法有据的。

四、答辩人在对被答辩人作出正式行政处罚前,依法保障了被答辩人的陈述、申辩权利,对被答辩人作出处罚告知后并按照规定对被答辩人制作了陈述申辩笔录。

五、答辩人作为湟中县人民政府组成部门和行政执法部门,对全县安全生产负有综合监管职责,作为法定事故调查牵头单位,对接到违法行为(包括生产安全事故)报告或者举报,可以代表湟中县人民政府立即赶赴现场组织救援、开展核查,调查清楚事故发生经过、原因等,至于事故调查组何时成立与湟中县安监局对相关情况的调查核实结果并无矛盾,“10·20”事故调查组严格按照相关法律法规开展事故调查,事故调查报告客观、科学、实事求是反映了事故发生整个经过,分析清楚了事故发生的原因以及依法依规、合情合理提出了对相关责任单位、责任人员的处理意见、建议并报上级部门同意,整个调查符合程序合法合规合理。

六、答辩人按照《行政处罚法》相关规定按照被答辩人申请、要求组织开展了《行政处罚听证会》按照程序并在听证会现场宣读、传示了相关违法事实及证据,答辩人对被答辩人申请的听证会程序是合法的,所有程序都是于法有据的,处罚结果亦是合法的。

七、县人民政府批复结案的《由江西省建设有限公司承建的多巴强制隔离戒毒所生产、习艺车间改造项目“10•20”瞒报事故调查报告》是由临时成立的事故调查组出具的,系处罚程序中基于事故调查形成的内部报告文书,对被答辩人实体权利未造成影响,不是被答辩人复议的事由。

被申请人同时向本机关提供了下列证据:行政处罚案卷复印件一本。

经审理查明:2017年10月20日11时许,由江西省建设有限公司承建的青海省多巴强制隔离戒毒所生产、习艺车间改造项目综合车间用房外楼梯玻璃安装工程在进行脚手架拆除工作时发生一起安全生产事故,造成一人死亡且事故发生后瞒报,对事故发生负主体责任为由,决定对江西省建设有限公司法定代表人罗某某处以60000元罚款的行政处罚。罗某某不服向我机关提起行政复议。

一、按照中华人民共和国国务院令(第493号)《生产安全事故报告和调查处理条例》,事发单位报告生产安全事故,必须向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门作出。本案中,江西建设有限公司总经理罗某某尽管让现场负责人向戒毒所所长进行口头汇报,但是上述部门并不是安全生产监督管理部门或负有安全生产监督管理职责的部门。因此,不能就此推定江西建设有限公司总经理罗某某主观上有主动向法定部门报告事故的意愿,更不能认定其行为构成了安全法意义上的报告行为。同时,法律要求事发单位报告生产安全事故必须如实、全面,报告的内容必须包括事故发生时间、地点、伤亡情况、损失情况等等。本案中,江西建设有限公司联系项目负责人和戒毒所所长的行为只能算是私人之间的谈话和咨询,不构成正式的报告。《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》(安监总局第13号令)原来规定要“故意隐瞒”才算瞒报,而安监总局第42号令在修改13号令时,已删除“故意”这个词,也就是说,并非故意隐瞒才算瞒报,只要事实上隐瞒了已经发生的事故,超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告,经查证属实的,都算瞒报。

二、本案中,江西建设有限公司总经理罗某某未履行主要责任人安全生产职责不到位,对项目施工作业组织、检查、管控不力,未督促施工部及时消除安全事故隐患,对本次事故的发生负主要领导责任,所以根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条、《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院493号令)第三十六条对其作出罚款60000元的行政处罚决定事实清楚、依据正确、处罚适当。

三、举行听证时,由行政机关就当事人的违法行为予以指控,并出具证据材料和提出处罚意见;当事人就行政机关指控的事实和相关的问题发表意见。出示证据、进行答辩;行政机关和当事人可以就各自出示的证据的真实性进行辩论;辩论后,当事人有最后陈述的权利。通过当事人与行政机关双方各自分别出示证据,相互辩论,申明理由,陈述意见。听证笔录应当在听证后当场交当事人审核或者向当事人宣读,当事人认为记录有遗漏或者有差错的,可以请求补充或者改正。当事人认为无误后,听证主持人、当事人及其代理人应当在听证笔录上签名或者盖章。本案中当事人对听证提出异议,但当事人已在听证笔录上签字未提出异议。

本机关认为:依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条之规定,《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院493号令)第三十六条第(一)款第(一)项规定,被申请人湟中县安全生产监督管理局对申请人罗某某作出合计60000元的处罚决定,事实清楚、依据正确、处罚适当。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定,本机关决定如下:

维持被申请人湟中县安全生产监督管理局于2018年7月17日作出的(湟)安监罚〔2018〕B-07号行政处罚决定书(个人)。

对本决定不服,可在自接到本决定书之日起十五日内,向人民法院提起行政诉讼。